葉澤：我國(guó)輸配電價(jià)改革評(píng)價(jià)與建議
2018-03-19 11:01:53
摘要：2016年國(guó)家頒布《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》。截至2017年底，我國(guó)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革工作基本完成，除西藏外各省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)已全部批復(fù)。
2016年國(guó)家頒布《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》。截至2017年底，我國(guó)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革工作基本完成，除西藏外各省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)已全部批復(fù)。2017年底，國(guó)家又出臺(tái)區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格、跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格以及地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的定價(jià)辦法（指導(dǎo)意見），以上四個(gè)定價(jià)辦法構(gòu)成了我國(guó)輸配電價(jià)體系改革的基本政策框架?？傮w上看，我國(guó)輸配電價(jià)改革取得了顯著的成果。但是，考慮輸配電價(jià)的應(yīng)用范圍和功能發(fā)揮程度，加上輸配電價(jià)成本分?jǐn)偱c監(jiān)管等的復(fù)雜性，我國(guó)輸配電價(jià)改革還僅僅只是剛開始，還有許多關(guān)鍵環(huán)節(jié)和因素需要總結(jié)、完善和進(jìn)一步改革。
一、當(dāng)前我國(guó)輸配電價(jià)改革的成效
1.明確了輸配電價(jià)的定價(jià)方法。政府對(duì)具有自然壟斷屬性的電力商品進(jìn)行包括定價(jià)在內(nèi)的價(jià)格管制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理經(jīng)濟(jì)的基本做法，國(guó)外有非常成熟而具體的政府定價(jià)方法和政策。1995年我國(guó)《電力法》提出了“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)”的原則。2003年“電價(jià)改革方案”的三個(gè)實(shí)施辦法中提出了成本加收益的定價(jià)方法，但是沒有出臺(tái)具體細(xì)則和組織實(shí)施。這次輸配電價(jià)改革中，國(guó)家首次提出相對(duì)完善的準(zhǔn)許成本加合理收益定價(jià)辦法及操作規(guī)則。在這個(gè)基礎(chǔ)上，2017年底又出臺(tái)了區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格、跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格以及地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的定價(jià)辦法（指導(dǎo)意見）。四個(gè)辦法提出了適用于目前所有輸配電經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的輸配電價(jià)制定的不同方法，如表1所示。
表1我國(guó)現(xiàn)行輸配電價(jià)體系定價(jià)方法
2.基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革的全面覆蓋。2014年底深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)以來，省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革按照國(guó)家政策指導(dǎo)與分省試點(diǎn)制定相結(jié)合的原則，積極又穩(wěn)妥地推進(jìn)和實(shí)施；在較短的時(shí)間內(nèi)，基本完成了改革任務(wù)。截至2017年底，全國(guó)各省級(jí)電網(wǎng)均進(jìn)行了輸配電價(jià)改革。除黑龍江、蒙東地區(qū)、新疆（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）以及西藏等四地暫未公布輸配電電價(jià)外，其他各省級(jí)電網(wǎng)均已先后向社會(huì)公布國(guó)家發(fā)展改革委審核后的輸配電價(jià)政策。
3.降低了輸配電價(jià)和用戶用電成本。根據(jù)已經(jīng)批復(fù)的輸配電價(jià)結(jié)果，各省（市、區(qū)）輸配電價(jià)絕大多數(shù)有不同程度的降低。國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，這次輸配電價(jià)改革共核減與輸配電業(yè)務(wù)不相關(guān)或者不合理的成本費(fèi)用達(dá)到1180億元，平均核減比例為14.5%。與購銷價(jià)差比較，實(shí)施輸配電價(jià)改革后的平均獨(dú)立輸配電價(jià)減少近1分錢/千瓦時(shí)，32個(gè)省級(jí)電網(wǎng)準(zhǔn)許收入減少約480億元。國(guó)家將輸配電價(jià)改革的降價(jià)空間全部用于降低終端電力用戶尤其是工商業(yè)用戶的用電價(jià)格，降低了企業(yè)的用電成本。
二、輸配電價(jià)改革存在的主要問題
考慮到省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革已經(jīng)基本完成，而且對(duì)其它三項(xiàng)改革有基礎(chǔ)和示范作用，下面主要以省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革為對(duì)象，分析和說明當(dāng)前我國(guó)輸配電價(jià)改革中存在的不足和問題。
1.輸配電價(jià)的分類過于簡(jiǎn)單。
為了使電價(jià)更加準(zhǔn)確地反映用電成本，國(guó)外輸配電價(jià)體系的設(shè)計(jì)一般在結(jié)構(gòu)上至少分為接入（或接出）價(jià)格和電網(wǎng)使用價(jià)格（類似于我國(guó)目前的省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)）兩個(gè)部分，并以兩部制為核心，在基于用戶電壓等級(jí)分類的基礎(chǔ)上，綜合考慮用戶用電特性（如用戶負(fù)荷特性、用電時(shí)段、規(guī)模與密度等）以及輸配電阻塞特性等因素，另外，還提供多種電價(jià)方案供用戶選擇。相比較國(guó)外的做法，目前我國(guó)輸配電價(jià)改革形成的分省分電壓等級(jí)的輸配電價(jià)是最基礎(chǔ)的輸配電價(jià)，沒有根據(jù)用戶用電特性和輸電阻塞情況進(jìn)行細(xì)分，從價(jià)格機(jī)制的角度評(píng)價(jià)，反映實(shí)際成本或機(jī)會(huì)成本不夠，發(fā)揮的作用還十分有限。
2.定價(jià)目標(biāo)不清晰和不統(tǒng)一。
輸配電價(jià)改革的主要目標(biāo)應(yīng)該是使電價(jià)反映用戶的真實(shí)用電成本和投資者的機(jī)會(huì)收益，在促進(jìn)資源最優(yōu)配置的同時(shí)，促進(jìn)電網(wǎng)開放和電力市場(chǎng)改革，不同層次的決策主體及相關(guān)利益主體必須分享共同的目標(biāo)。但是，實(shí)際定價(jià)過程中，中央和省級(jí)政府部門以及電網(wǎng)企業(yè)之間定價(jià)目標(biāo)并不清晰和統(tǒng)一。國(guó)家的目標(biāo)是控制和規(guī)范成本和收益，對(duì)應(yīng)的方法是準(zhǔn)許成本加合理收益。省級(jí)政府的目標(biāo)是降低價(jià)格，對(duì)應(yīng)的方法是價(jià)格上限法，即不管實(shí)際成本大小，只能在原來購銷差價(jià)的基礎(chǔ)上降低價(jià)格。電網(wǎng)企業(yè)的目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)許收入最大化，而不是獲得準(zhǔn)許收益；電網(wǎng)企業(yè)理解的管制定價(jià)方法似乎是收入上限法。決策主體及對(duì)決策結(jié)果有影響力的相關(guān)利益主體在定價(jià)目標(biāo)上的不一致導(dǎo)致定價(jià)辦法本身存在明顯缺陷。
3.定價(jià)辦法存在的問題。
第一，準(zhǔn)許成本和有效資產(chǎn)等核定范圍比較籠統(tǒng)。如《定價(jià)辦法》將輸配電準(zhǔn)許成本分為折舊費(fèi)、材料費(fèi)、修理費(fèi)、職工薪酬以及其他費(fèi)用等五類，并以這五類成本為基礎(chǔ)進(jìn)行成本歸集、核算與調(diào)整。同目前國(guó)外按業(yè)務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行成本精細(xì)劃分與核定的方式相比較，這種成本分類方式還比較粗放，既不能保證最終核算出的輸配電價(jià)準(zhǔn)確體現(xiàn)成本，同時(shí)也不利于對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)成本項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)管。第二，沒有考慮成本或資產(chǎn)的使用率。目前準(zhǔn)許成本和有效資產(chǎn)等主要只考慮成本或資產(chǎn)是否與輸配電業(yè)務(wù)直接相關(guān)，卻沒有考慮成本或資產(chǎn)的使用情況，低使用率的成本全部記入準(zhǔn)許成本，或使用率的資產(chǎn)全部作為有效資產(chǎn)，必然誘導(dǎo)投資過剩。第三，準(zhǔn)許收益率核定規(guī)則不明確。目前的定價(jià)辦法允許準(zhǔn)許收益率在較大范圍內(nèi)變化，但是，對(duì)如何在這個(gè)范圍內(nèi)取值卻沒有具體規(guī)定。理論上，輸配電阻塞情況是決定準(zhǔn)許收益率大小的重要指標(biāo)，如果輸配電阻塞嚴(yán)重，則應(yīng)該選擇較高的準(zhǔn)許收益率；反之亦然。但是，定價(jià)辦法中沒有具體規(guī)定，也沒有做相應(yīng)的要求。第四，準(zhǔn)許收益沒有形成閉環(huán)控制機(jī)制。①準(zhǔn)許收益用絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)衡量不明確和不統(tǒng)一，定價(jià)辦法中雖然使用相對(duì)收益即準(zhǔn)許收益率，但是卻沒有對(duì)實(shí)際年度收益率的評(píng)價(jià)制度，監(jiān)管周期內(nèi)輸配電價(jià)調(diào)整的規(guī)則中也沒有強(qiáng)調(diào)和使用這個(gè)指標(biāo)，而是使用了投資差異等指標(biāo)。②由于實(shí)際經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)與核價(jià)時(shí)的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的差異所造成的電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收益（權(quán)益收益率）差異沒有控制或調(diào)校機(jī)制。由于實(shí)際數(shù)據(jù)與核價(jià)參數(shù)會(huì)有差異，實(shí)際收益率與準(zhǔn)許收益率也會(huì)有差異，如果不進(jìn)行年度實(shí)際收益率與準(zhǔn)許收益率比對(duì)，準(zhǔn)許收益定價(jià)規(guī)則就失去了意義。這種情況也適用于準(zhǔn)許成本的分析，如果不對(duì)實(shí)際發(fā)生成本進(jìn)行是否符合準(zhǔn)許條件的界定，準(zhǔn)許成本規(guī)則也失去意義。因此，準(zhǔn)許成本與準(zhǔn)許收益都沒有形成閉環(huán)控制機(jī)制。
4.第三方參與機(jī)制沒有建立起來。
由于輸配電成本監(jiān)審以及評(píng)估執(zhí)行工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，目前這項(xiàng)工作基本上是由國(guó)家委托省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)之間交叉完成。省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)同屬于一個(gè)母公司，在制度上不能夠保證公正性。在這種情況下，不管政府說成本監(jiān)審如何有效，剔除了多少無效資產(chǎn)和不合理成本，仍然缺乏公信力。由于政府人員控制和評(píng)估的專業(yè)性，由政府價(jià)格主管部門評(píng)估輸配電價(jià)執(zhí)行結(jié)果也不可行。在這種情況下，國(guó)內(nèi)外的通行做法是引入第三方參與機(jī)制。目前的定價(jià)辦法對(duì)實(shí)際投資、成本、電量等與核價(jià)投資、成本和電量等發(fā)生的差異及準(zhǔn)許收益缺乏第三方評(píng)估機(jī)制，甚至缺乏評(píng)估機(jī)制。
5.政府自由裁量權(quán)大。
雖然定價(jià)辦法中對(duì)輸配電準(zhǔn)許成本以及有效資產(chǎn)的存量部分和增量部分核定均做出了詳細(xì)規(guī)定，但是許多核價(jià)參數(shù)規(guī)定可選擇的范圍大，如非政策性有效資產(chǎn)權(quán)益準(zhǔn)許收益率可在國(guó)家10年期國(guó)債平均收益率（2.5%左右）基礎(chǔ)上加上不超過4%的范圍內(nèi)選擇，這意味著權(quán)益收益率的選擇范圍為2.5%～6.5%，最大值是最小值的近2.6倍?？梢?，可選擇范圍的核價(jià)參數(shù)越多且對(duì)應(yīng)范圍越大意味著最終測(cè)算出來的準(zhǔn)許收入最大和最小值的差額越大，電價(jià)可選擇空間也越大。
6.容易誘導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)的策略性行為。
由于準(zhǔn)許成本和準(zhǔn)許收益僅僅只針對(duì)預(yù)測(cè)的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)而不是實(shí)際經(jīng)營(yíng)行為和結(jié)果，電網(wǎng)企業(yè)可以采取自身利益最大化的策略性行為，以獲得相對(duì)偏高的電價(jià)水平，獲得超過準(zhǔn)許收益率的實(shí)際收益。
三、我國(guó)輸配電價(jià)完善和深化改革的建議
與國(guó)外輸配電價(jià)政策和電力體制（市場(chǎng)）改革的需要相比，我國(guó)輸配電價(jià)改革不僅要完善，還要繼續(xù)深化。下面主要針對(duì)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革提出六點(diǎn)建議。
1.明確和統(tǒng)一輸配電價(jià)定價(jià)目標(biāo)。
中央政府要在定價(jià)辦法中強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)許收益率的核心價(jià)值，突出準(zhǔn)許成本和準(zhǔn)許收益（率）的閉環(huán)控制機(jī)制。地方政府不能以純粹地降低電價(jià)為目標(biāo)；一方面要求加大電網(wǎng)投資，另一方面又要求降低輸配電價(jià)，這是相互矛盾的。電網(wǎng)企業(yè)要主動(dòng)適應(yīng)輸配電價(jià)改革及電網(wǎng)開放所帶來的商業(yè)模式的轉(zhuǎn)變，逐步放棄收入最大化目標(biāo)，以政府事先核定的準(zhǔn)許收益（率）為財(cái)務(wù)目標(biāo)。
2.建立基于準(zhǔn)許收益率的評(píng)估與調(diào)整制度。
目前的輸配電價(jià)改革無論在辦法還是在執(zhí)行上主要集中事前定價(jià)這個(gè)階段，而實(shí)際上，目前國(guó)家批復(fù)和公布的各省輸配電價(jià)其實(shí)只是預(yù)收電價(jià)或預(yù)收電費(fèi)，年度經(jīng)營(yíng)結(jié)果產(chǎn)生后還需要根據(jù)事先確定的準(zhǔn)則其中主要是準(zhǔn)許收益率進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整。有三種情況，一是實(shí)際收益率與準(zhǔn)許收益率相等，則不做調(diào)整；二是實(shí)際收益率與準(zhǔn)許收益率有差異，但是，差異不大，這時(shí)通過平衡賬戶制度將差異結(jié)轉(zhuǎn)到下個(gè)會(huì)計(jì)年度進(jìn)行調(diào)整，保證當(dāng)年企業(yè)實(shí)際收益率等于準(zhǔn)許收益率，但是，不調(diào)整已經(jīng)核定的次年度的輸配電價(jià)；三是如果實(shí)際收益率與準(zhǔn)許收益率相差較大，則把差異結(jié)轉(zhuǎn)到核價(jià)時(shí)次年的準(zhǔn)許收入中，重新計(jì)算并調(diào)整次年的輸配電價(jià)。要建立這樣的評(píng)估與調(diào)整制度，這種制度真正反映了準(zhǔn)許成本加合理收益定價(jià)方法的內(nèi)在規(guī)定，也避免了企業(yè)的策略性行為，具有多方面的效果。工作制度建立起來并正?；?，有第三方參與機(jī)制的配合，工作量也不會(huì)很大。
3.針對(duì)不同情況設(shè)計(jì)參數(shù)和確定參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
如在準(zhǔn)許收益率標(biāo)準(zhǔn)確定上，輸配電阻塞嚴(yán)重或電網(wǎng)投資不足的省可取較高投資回報(bào)率，電網(wǎng)投資過剩的省則要取較低的投資回報(bào)率；甚至可以對(duì)特定類別的資產(chǎn)確定不同的投資回報(bào)率，以刺激電網(wǎng)投資。假設(shè)農(nóng)村配電網(wǎng)投資不足，則可以提高相應(yīng)資產(chǎn)的投資回報(bào)率；有些輸電線路經(jīng)常出現(xiàn)阻塞，也可提高相應(yīng)資產(chǎn)的投資回報(bào)率。在材料費(fèi)、修理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)確定上，山區(qū)多的省與以城市電網(wǎng)為主的省或市的輸配電網(wǎng)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與規(guī)模有較大差異，材料費(fèi)、修理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也就應(yīng)該不同；沿海省經(jīng)常遭遇臺(tái)風(fēng)，臺(tái)風(fēng)對(duì)電網(wǎng)的損壞較大，因此，沿海省的材料費(fèi)、修理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該比內(nèi)陸省更高。
4.制定基于設(shè)備利用率的有效資產(chǎn)定價(jià)辦法。
如果只核定準(zhǔn)許成本而不核定有效資產(chǎn)，準(zhǔn)許成本加合理收益的定價(jià)方法會(huì)導(dǎo)致投資過剩效應(yīng)。建議在“相關(guān)”和合法（規(guī)）的基礎(chǔ)上，再按“有用”和“有效”四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)界定有效資產(chǎn)。“有用”是指線路或設(shè)備必須是已經(jīng)投入使用的資產(chǎn)；“有效”是指線路或設(shè)備能夠降低供電成本或提高供電服務(wù)質(zhì)量，而且其利用率必須要達(dá)到設(shè)定水平。如果資產(chǎn)不符合“有用”的條件，將不能計(jì)入定價(jià)成本（以折舊形式體現(xiàn)）或作為有效資產(chǎn)；如果資產(chǎn)不符合“有效”的條件，則只能將相關(guān)固定資產(chǎn)按照其利用程度折算比例計(jì)入定價(jià)成本和作為有效資產(chǎn)。顯然，有效資產(chǎn)進(jìn)行界定的前面三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)簡(jiǎn)單，較為復(fù)雜的是“有效”標(biāo)準(zhǔn)的使用。原則上，可根據(jù)設(shè)備投入使用的年限，考慮適當(dāng)?shù)某靶院蛡溆脴?biāo)準(zhǔn)，為設(shè)備經(jīng)濟(jì)壽命期各年確定不同利用率標(biāo)準(zhǔn)，超過標(biāo)準(zhǔn)的全部計(jì)為有效資產(chǎn)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的則按比例扣減有效資產(chǎn)。
5.建立專業(yè)性的第三方成本監(jiān)審與評(píng)估制度。
建立專業(yè)性的第三方監(jiān)審機(jī)構(gòu)對(duì)輸配電各業(yè)務(wù)項(xiàng)目成本進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)審與評(píng)估是目前國(guó)際上的基本做法。例如，美國(guó)加州等能源管制委員會(huì)專門委托成立第三方監(jiān)審機(jī)構(gòu)對(duì)所在州電力公司輸配電成本按照業(yè)務(wù)項(xiàng)目類型進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)審，在具體操作上首先由電力公司提出下一監(jiān)管周期公司各項(xiàng)業(yè)務(wù)成本預(yù)測(cè)數(shù)，然后州能源管制委員會(huì)委托第三方監(jiān)審機(jī)構(gòu)對(duì)電力公司提出各項(xiàng)業(yè)務(wù)成本預(yù)測(cè)數(shù)進(jìn)行逐條審核，并將審核意見提交給州能源管制委員會(huì)，最后，州能源管制委員會(huì)根據(jù)電力公司提交的成本預(yù)測(cè)數(shù)和第三方監(jiān)審機(jī)構(gòu)的審核意見做出最后的審核意見，并給出成本審核結(jié)果的理由。最終由州能源管制委員會(huì)向社會(huì)公布對(duì)電力公司準(zhǔn)許收入調(diào)整審核的最終情況。隨著輸配電價(jià)改革的深入推進(jìn)，建議我國(guó)政府主管部門按照政府購買服務(wù)的思路，將輸配電業(yè)務(wù)成本監(jiān)審和電價(jià)評(píng)估這兩項(xiàng)業(yè)務(wù)向社會(huì)招標(biāo)，提出專業(yè)性的要求，委托有能力的第三方監(jiān)審機(jī)構(gòu)完成。
6.輸配電價(jià)多樣化改革。
長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，在管制電價(jià)的框架內(nèi)，還需要按公平性原則對(duì)輸配電價(jià)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)分，至少分為接入或接出電價(jià)和一般輸配電價(jià)；按效率性原則引入基于負(fù)荷率的輸配電價(jià)，負(fù)荷率高的用戶的單位輸配電成本相對(duì)較低，應(yīng)該獲得較低的電價(jià)；按調(diào)節(jié)性原則引入分時(shí)輸配電價(jià)，包括季節(jié)性輸配電價(jià)和峰谷輸配電價(jià)。在市場(chǎng)電價(jià)的框架內(nèi)，要探討節(jié)點(diǎn)輸配電價(jià)和輸電金融權(quán)改革。（原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2018年1月26日第四期）
