周大地：調(diào)整能源市場價(jià)格信號 推動(dòng)市場化改革進(jìn)程 促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展
2018-07-09 14:03:35
摘要：綠色發(fā)展是新發(fā)展理念中重要一環(huán)，也是新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。在我國建設(shè)生態(tài)文明的進(jìn)程中，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境都是基本國策。
推進(jìn)綠色發(fā)展，需要建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。這種經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，不但需要有力的行政性措施，也包括建立可以保障和推動(dòng)綠色發(fā)展的市場信號體系。資源產(chǎn)品的價(jià)格就是最重要的市場信號。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于環(huán)境污染及其影響的外部性特點(diǎn)，由市場供需條件和直接生產(chǎn)成本形成的各種重要資源產(chǎn)品的市場價(jià)格，往往難以包括這些生產(chǎn)行為的環(huán)境外部成本。為了保護(hù)環(huán)境，我們必須用準(zhǔn)入限制、排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境排放總量控制等行政管理措施，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境影響進(jìn)行控制和制約。這些措施也可以作為市場信號的組成部分。但是能源等基礎(chǔ)資源性產(chǎn)品的價(jià)格，不但對于各種生產(chǎn)活動(dòng)，而且對于終端消費(fèi)活動(dòng)，都有基礎(chǔ)性引導(dǎo)功能?？茖W(xué)的價(jià)格體系是引導(dǎo)市場活動(dòng)走向綠色發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一。我國的能源價(jià)格政策需要充分考慮對綠色發(fā)展的支持和方向引導(dǎo)。
世界各國的能源價(jià)格治理實(shí)踐，充分說明能源價(jià)格對能源消費(fèi)有巨大的長期引導(dǎo)作用。多數(shù)發(fā)達(dá)國家實(shí)行的是鼓勵(lì)節(jié)能，抑制能源高消費(fèi)的能源價(jià)格管理政策。多數(shù)工業(yè)化國家的燃油和電力價(jià)格都有較高消費(fèi)稅、環(huán)境稅的附加，使用戶的油價(jià)電價(jià)水平高于市場供需和直接生產(chǎn)成本加成價(jià)格。少數(shù)國家實(shí)行對市場價(jià)格基本不干預(yù)，主要由市場自己形成價(jià)格的政策。一些能源資源和生產(chǎn)大國，對國內(nèi)消費(fèi)實(shí)行了低價(jià)補(bǔ)貼政策。長期執(zhí)行下來，這些國家的能源利用效率出現(xiàn)了巨大的差別。實(shí)行消費(fèi)補(bǔ)貼的國家，基本上無一例外地成為能源利用效率最低、浪費(fèi)性消費(fèi)最多的國家。完全由市場定價(jià)，因而能源價(jià)格較低的國家，能源利用效率也很低。例如采取這種價(jià)格政策的美國，人均能源消費(fèi)量是發(fā)達(dá)程度基本相同的歐洲國家平均值的兩倍左右，許多關(guān)鍵用能技術(shù)也比較落后。而對能源價(jià)格進(jìn)行政策干預(yù)，維持較高能源價(jià)格水平的多數(shù)發(fā)達(dá)國家，其能源利用效率也是相對較高的，能源結(jié)構(gòu)也更加低碳化。
過去，我國的電價(jià)由政府直接管理。目前進(jìn)行的電力體制改革，引進(jìn)發(fā)電、用電環(huán)節(jié)的競爭機(jī)制，目的是讓市場更多地決定價(jià)格變化。由于電力輸運(yùn)和配送電網(wǎng)的技術(shù)非競爭性，各國的電力價(jià)格基本上都受到政府不同程度的規(guī)制管理。今后我國的電價(jià)也必然保留合理程度的規(guī)制管理。在電價(jià)規(guī)制管理中，進(jìn)一步考慮綠色發(fā)展的政策引導(dǎo)作用，是我國電價(jià)改革的重要內(nèi)容。
建立綠色發(fā)展的能源價(jià)格體系，要認(rèn)真考慮逐步取消對居民直接消費(fèi)的電力和熱力的交叉補(bǔ)貼。我國的居民用電價(jià)格，在世界主要經(jīng)濟(jì)體國家中都是比較低的。居民電價(jià)比美國這樣不對電價(jià)進(jìn)行政策干預(yù)的國家還低。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，我國還需要逐步引入消費(fèi)稅、環(huán)境稅等因素，抑制浪費(fèi)性能源和電力消費(fèi)，鼓勵(lì)節(jié)能節(jié)電，促進(jìn)資源節(jié)約和高效利用，為綠色低碳發(fā)展建立更高質(zhì)量的正確價(jià)格信號體系。
除了能源電力價(jià)格平均水平的政策目標(biāo)設(shè)置以外，價(jià)格結(jié)構(gòu)的合理化也是綠色發(fā)展價(jià)格體系建設(shè)的重要內(nèi)容。差別電價(jià)是針對不同用戶實(shí)施不同電價(jià)的常用政策措施。在市場經(jīng)濟(jì)中，差別價(jià)格其實(shí)早就得到廣泛應(yīng)用。商品銷售的重要策略就是針對不同支付能力的用戶采取不同的定價(jià)方式，有高支付能力的用戶往往可以為某些并不重要的額外服務(wù)對同樣的商品支付高得多的價(jià)格，而對部分支付能力較低的用戶，商家也可能讓利銷售以獲得更多的銷售數(shù)量，通過薄利多銷得到更多的總利潤。和企業(yè)差別價(jià)格實(shí)踐目的是利潤最大化不一樣，政府的差別價(jià)格政策主要考慮的是各種社會目標(biāo)如何通過價(jià)格變化得以實(shí)現(xiàn)。對于電價(jià)管理而言，可以對需要限制的用戶實(shí)現(xiàn)高電價(jià)，而對鼓勵(lì)發(fā)展的用戶適當(dāng)給予價(jià)格優(yōu)惠。
近兩年來，我國電力消費(fèi)增速加快，從2016年的年增5.2%，到2017年提高到6.6%，今年前5個(gè)月電力消費(fèi)增速高達(dá)9.7%，而且其中5月份進(jìn)一步提高到11.4%。高耗能原材料行業(yè)的電力消費(fèi)也出現(xiàn)增速提高的現(xiàn)象。今年前5個(gè)月第二產(chǎn)業(yè)電力消費(fèi)同比增速達(dá)到7.7%，5月份黑色冶金和建材用電增速分別達(dá)到18.6%和14.6%，是多年來的新高。這種超常高速增長，引起人們的擔(dān)憂。近年來電力裝機(jī)容量總體過剩，在發(fā)電能力供大于求條件下的競價(jià)上網(wǎng)，壓縮了生產(chǎn)者的合理利潤空間，使市場電價(jià)畸低。一些高能耗用電大戶通過直購機(jī)制獲得較低電價(jià)，刺激了高能耗產(chǎn)品的生產(chǎn)。
我國高耗能行業(yè)產(chǎn)量過高，已經(jīng)超出國內(nèi)需求。2017年我國鋼材出口量達(dá)到7541萬噸，高耗電的鋁出口達(dá)到479萬噸，鎂45萬噸。我國資源不豐富的銅出口也有81萬噸以上。高耗能的化肥出口2400多萬噸，其中尿素有465萬噸。這些高耗能產(chǎn)品生產(chǎn)過程基本上都是高污染高排放。我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，需要對這些高耗能高排放行業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)，使之提高能效、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、降低使用的強(qiáng)度。
我國已經(jīng)對若干種高能耗高排放的產(chǎn)品生產(chǎn)行業(yè)用電實(shí)行了差別電價(jià)，用高于其它工業(yè)的電價(jià)，對這些行業(yè)實(shí)行一定的制約。對一些淘汰和限制類的企業(yè)用電，實(shí)行更高的差別電價(jià)。但近年來由于電力供應(yīng)能力有所富余，這些政策的具體實(shí)行有所放松，沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。這種情況應(yīng)該盡快得到糾正，加強(qiáng)差別價(jià)格的正確引導(dǎo)方向和力度。
近年來我國電力消費(fèi)增速加快的另一個(gè)推動(dòng)因素是第三產(chǎn)業(yè)和民用電力的快速增長。這些領(lǐng)域的電力消費(fèi)提高了我國電力的峰谷差，部分地方電力峰荷不斷出現(xiàn)新高峰，加大了電力系統(tǒng)保供的壓力。為了保證為時(shí)不長的高峰負(fù)荷，許多發(fā)電設(shè)備的實(shí)際利用率進(jìn)一步降低，部分地方還要加大外來電的長距離輸送設(shè)施建設(shè)，而利用時(shí)間短，輸電設(shè)施利用率過低，又大幅度提高了供電的成本。保障電力供應(yīng)穩(wěn)定可靠，不能單純依靠增加供應(yīng)保障設(shè)施，不斷加大發(fā)電調(diào)峰能力和電網(wǎng)短時(shí)長距離輸電能力。峰谷負(fù)荷差距大，電力設(shè)施利用率低，系統(tǒng)建設(shè)成本過高，用戶的電價(jià)也必然不斷升高。合理引導(dǎo)需求，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)峰用電，鼓勵(lì)用戶在負(fù)荷高峰期少用電，改為在負(fù)荷低谷用電，是減少電源過多投資，提高電力系統(tǒng)應(yīng)用效率，整體降低用戶平均用電成本的科學(xué)方法。這也是綠色用電的重要內(nèi)容之一。
用峰谷差別電價(jià)引導(dǎo)消費(fèi)，是錯(cuò)峰填谷，降低供電整體成本，節(jié)約資源，高效用電的有效做法。在峰荷壓力大的地區(qū)，可以進(jìn)一步增大電價(jià)的峰谷差，會更有力地引導(dǎo)用戶合理調(diào)整用電時(shí)間，使社會資源利用效率提高。
我國居民用電長期受到交叉補(bǔ)貼的照顧，居民電價(jià)是各種用電戶里價(jià)格最低的。這種低電價(jià)有悖實(shí)際供電成本結(jié)構(gòu)。不分居民收入的實(shí)際差別，一律給予同樣的電價(jià)補(bǔ)貼，實(shí)際上是對高收入、高用電戶給予更多補(bǔ)貼。這是很不公平的，也不是補(bǔ)貼政策的初衷。各地現(xiàn)在已經(jīng)引進(jìn)的居民用戶階梯電價(jià)，是對居民用電補(bǔ)貼合理化的重要調(diào)整措施。用電多的用戶，在多用的部分，減少單位用電量的補(bǔ)貼數(shù)額，用電越多，增量部分的補(bǔ)貼就越低。盡管還沒有取消補(bǔ)貼，但降低了對大用戶的補(bǔ)貼水平，減少了不公平的程度。提高階梯電價(jià)的價(jià)差，調(diào)整階梯間距，降低高補(bǔ)貼電量數(shù)額，可以作為一種整體上降低民用電價(jià)交叉補(bǔ)貼，同時(shí)提高補(bǔ)貼公平性的有效措施。
階梯電價(jià)不僅可以用在民用電價(jià)，而且可以應(yīng)用于許多工商用戶領(lǐng)域。對工商用戶的階梯電價(jià)，可以根據(jù)不同行業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，對實(shí)現(xiàn)先進(jìn)用電效率部分采用基本電價(jià)，對超過高能效標(biāo)準(zhǔn)部分逐步階梯提高電價(jià)，以鼓勵(lì)用戶進(jìn)行節(jié)能改造和加強(qiáng)節(jié)能管理，對低效用電戶也有所制約，推動(dòng)淘汰落后。
我國促進(jìn)綠色發(fā)展的電價(jià)機(jī)制的建設(shè)，還需要做更多的努力。從電價(jià)總體水平的目標(biāo)設(shè)定，到差別電價(jià)，階梯電價(jià)的合理設(shè)定，加強(qiáng)區(qū)別實(shí)施力度，都可以做大量完善和改進(jìn)。最近，國家發(fā)展改革委推出的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》，包括了取消不合理電價(jià)補(bǔ)貼，加強(qiáng)差別和階梯電價(jià)實(shí)施力度等措施。同時(shí)鼓勵(lì)地方根據(jù)本地實(shí)際情況，采取比國家更為嚴(yán)厲的差別力度。這是我國政府為轉(zhuǎn)變發(fā)展和消費(fèi)方式，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和綠色發(fā)展的及時(shí)政策跟進(jìn)。我們期待這個(gè)政策舉措，在全國各地得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，并有更多的創(chuàng)新?！度嗣袢請?bào)》（作者為國家發(fā)展改革委能源所原所長、研究員）
