秦海巖：風(fēng)電電價(jià)不宜頻繁調(diào)整
2016-10-13 12:52:40
摘要：發(fā)展風(fēng)電等可再生能源已經(jīng)成為全球各國(guó)應(yīng)對(duì)能源和環(huán)境問(wèn)題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、搶占新一輪能源革命先機(jī)的重要抓手，包括我國(guó)在內(nèi)的140多個(gè)國(guó)家都出臺(tái)了相關(guān)政策扶持其發(fā)展。
發(fā)展風(fēng)電等可再生能源已經(jīng)成為全球各國(guó)應(yīng)對(duì)能源和環(huán)境問(wèn)題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、搶占新一輪能源革命先機(jī)的重要抓手，包括我國(guó)在內(nèi)的140多個(gè)國(guó)家都出臺(tái)了相關(guān)政策扶持其發(fā)展。得益于政策的長(zhǎng)期支持和引導(dǎo)，風(fēng)電已經(jīng)成為我國(guó)少有的能與世界站在同一起跑線上的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。其中，電價(jià)政策是決定風(fēng)電發(fā)展的最關(guān)鍵因素。然而，不到1年時(shí)間，國(guó)家發(fā)展改革委擬再次下調(diào)風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，引起業(yè)界一片嘩然。筆者認(rèn)為，風(fēng)電電價(jià)調(diào)整，大賬小賬都要算得過(guò)，而且還要選對(duì)時(shí)機(jī)。
首先，從國(guó)家層面算大帳，電價(jià)下調(diào)得不償失。
電價(jià)下調(diào)將影響國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。今年9月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》的決定。這意味著我國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)關(guān)于大力發(fā)展新能源，促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型的莊嚴(yán)承諾已經(jīng)成為中央和各級(jí)政府必須合力完成的法定義務(wù)。同時(shí)，面對(duì)化石能源使用導(dǎo)致的霧霾等日益不能承受的環(huán)境問(wèn)題，中國(guó)只有跨越油氣時(shí)代，直接進(jìn)入可再生能源時(shí)代，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的低碳、綠色、可持續(xù)增長(zhǎng)。為此，黨中央和國(guó)務(wù)院明確提出到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%的目標(biāo)。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所等權(quán)威機(jī)構(gòu)的測(cè)算，要確保實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，非水可再生能源電源要承擔(dān)重要發(fā)展責(zé)任。具體到風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，至少要達(dá)到2.1億千瓦的并網(wǎng)裝機(jī)規(guī)模，并力爭(zhēng)達(dá)到2.5億千瓦；即從目前到2020年，年均新增裝機(jī)規(guī)模要保持在2500萬(wàn)千瓦左右。此時(shí)下調(diào)電價(jià)，必然影響投資信心，危及2020年非化石能源發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與中央推進(jìn)低碳綠色發(fā)展的精神嚴(yán)重不符。
電價(jià)下調(diào)不利于風(fēng)電等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。穩(wěn)定有力的政策可以給投資人明確預(yù)期，提高投資積極性，確保合理的市場(chǎng)規(guī)模，帶動(dòng)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)進(jìn)步和發(fā)展。我國(guó)風(fēng)電行業(yè)正是得益于政策的持續(xù)穩(wěn)定才取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。除了可以解決能源環(huán)境問(wèn)題之外，作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)帶動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)意義深遠(yuǎn)。目前，我國(guó)風(fēng)電已經(jīng)成為全球最大的風(fēng)電市場(chǎng)，風(fēng)電機(jī)組已出口到28個(gè)國(guó)家和地區(qū)。風(fēng)電開(kāi)發(fā)每年可以帶來(lái)2000億元人民幣以上的投資，從業(yè)人員達(dá)到50.7萬(wàn)，已經(jīng)形成了從開(kāi)發(fā)、建設(shè)、設(shè)備制造、咨詢等完善的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈。今年是“十三五”的開(kāi)局之年，更應(yīng)保持關(guān)鍵支持政策的穩(wěn)定性，為今后幾年的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，推動(dòng)風(fēng)電成為我國(guó)最具全球競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型樹(shù)立一個(gè)優(yōu)秀的、綠色的、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)標(biāo)桿。
電價(jià)下調(diào)會(huì)影響政府公信力。政府公信力是行業(yè)發(fā)展信心最大的保護(hù)。當(dāng)前執(zhí)行的風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)是國(guó)家發(fā)展改革委在深入細(xì)致研究行業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，客觀預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，并充分征求行業(yè)企業(yè)的意見(jiàn)后確定，并于2015年底發(fā)布的。大家一致認(rèn)為該電價(jià)對(duì)于穩(wěn)定行業(yè)投資，確保市場(chǎng)規(guī)模，促進(jìn)風(fēng)電發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，并對(duì)未來(lái)的戰(zhàn)略發(fā)展做出了部署。然而，不到1年再次下調(diào)電價(jià)，可能導(dǎo)致企業(yè)對(duì)國(guó)家政策的不信任，造成投資大幅下滑，嚴(yán)重影響“十三五”風(fēng)電規(guī)劃目標(biāo)和2020年15%非化石能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，我國(guó)風(fēng)電相關(guān)企業(yè)在美國(guó)、香港等股票市場(chǎng)的上市企業(yè)較多，短期內(nèi)政策的頻繁變動(dòng)，還可能導(dǎo)致全球資本市場(chǎng)對(duì)我國(guó)投資政策環(huán)境做出負(fù)面評(píng)價(jià)，將不良影響擴(kuò)大到風(fēng)電行業(yè)之外。
其次，從產(chǎn)業(yè)層面算小帳，沒(méi)有下調(diào)的合理依據(jù)。
未來(lái)幾年風(fēng)電成本下降空間有限，部分地區(qū)還在上升。2015年以來(lái)，風(fēng)電開(kāi)發(fā)的成本沒(méi)有明顯下降。風(fēng)電機(jī)組占陸上風(fēng)電項(xiàng)目投資的60%以上，其價(jià)格自2013年基本穩(wěn)定4200元/千瓦左右的水平，沒(méi)有發(fā)生大的變動(dòng)。而且，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，該價(jià)格也是保證風(fēng)電機(jī)組可靠性重要邊界條件，短期內(nèi)基本沒(méi)有下降的空間。同時(shí)，由于三北地區(qū)棄風(fēng)限電情況日益嚴(yán)重，“十三五”期間，我國(guó)風(fēng)電的開(kāi)發(fā)重心將逐步向中東部和南方地區(qū)轉(zhuǎn)移。該區(qū)域地形地勢(shì)復(fù)雜，人口密集，土地使用成本高，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)難度大，單位千瓦造價(jià)增加約20%左右。即使綜合考慮風(fēng)電技術(shù)進(jìn)步、集成開(kāi)發(fā)等措施對(duì)成本上漲的對(duì)沖，“十三五”期間局部地區(qū)的風(fēng)電開(kāi)發(fā)成本有上升的趨勢(shì)。此外，由于風(fēng)電技術(shù)進(jìn)步，我國(guó)已經(jīng)率先讓平均5m/s左右地區(qū)的風(fēng)能資源在目前的造價(jià)水平和電價(jià)機(jī)制下具備了開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)性，為風(fēng)電贏得進(jìn)一步發(fā)展的空間，這些地區(qū)也是“十三五”風(fēng)電開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域。但是，該地區(qū)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性非常脆弱。以20年生命周期的陸上風(fēng)電項(xiàng)目為例，若要滿足行業(yè)普遍資本金內(nèi)部收益率10%的最低要求，上網(wǎng)電價(jià)需要達(dá)到0.574-0.604元/千瓦時(shí)，和目前執(zhí)行的電價(jià)相當(dāng)。一旦電價(jià)下調(diào)，這些地區(qū)就不再具備開(kāi)發(fā)條件，“十三五”風(fēng)電規(guī)劃目標(biāo)便無(wú)法完成，最終影響2020年15%非化石能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
海上風(fēng)電仍處于發(fā)展初期，需要更多鼓勵(lì)。海上風(fēng)電是風(fēng)電技術(shù)進(jìn)步的助推器，而且海上風(fēng)電靠近負(fù)荷中心的有利條件，更讓其成為我國(guó)風(fēng)電開(kāi)發(fā)不可忽略的重要組成部分。而且海上風(fēng)電的發(fā)展還可以帶動(dòng)相關(guān)的海洋工程裝備，促進(jìn)我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)進(jìn)程。但是，海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較高，我國(guó)的海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)尚處于起步階段。從目前海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)的情況看，在潮間帶0.75元/kWh和0.85元/kWh的現(xiàn)行電價(jià)下，海上風(fēng)電建設(shè)積極性仍未調(diào)動(dòng)起來(lái)。截至2016年9月底，納入2014-2016年海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)方案的項(xiàng)目?jī)H有4個(gè)建成投產(chǎn)、裝機(jī)容量21.17萬(wàn)千瓦，占比僅有2%。即使算上核準(zhǔn)在建的8個(gè)項(xiàng)目，裝機(jī)容量共226.37萬(wàn)千瓦，也僅占方案確定總?cè)萘康?1%。此時(shí)調(diào)整電價(jià)，將進(jìn)一步導(dǎo)致開(kāi)發(fā)積極性下降，影響海上風(fēng)電發(fā)展。此外，由于缺少項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行的相關(guān)成本數(shù)據(jù)，也不利于進(jìn)一步厘清海上風(fēng)電的真實(shí)成本，無(wú)法為未來(lái)的海上風(fēng)電電價(jià)調(diào)整提供客觀依據(jù)。
第三，當(dāng)前不是下調(diào)電價(jià)的合適時(shí)機(jī)。
近年來(lái)，棄風(fēng)限電和補(bǔ)貼拖欠已經(jīng)成為我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大制約。盡管國(guó)家有關(guān)部門(mén)積極協(xié)調(diào)、多措并舉，但短期內(nèi)很難取得突破性進(jìn)展。2016年上半年，全國(guó)風(fēng)電棄風(fēng)電量323億千瓦時(shí)，同比增加148億千瓦時(shí)；平均棄風(fēng)率21%，同比上升6個(gè)百分點(diǎn)。截至2016年上半年，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)高達(dá)550億元。隨著第六批可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼的發(fā)放，仍存在約300億元的補(bǔ)貼缺口。在棄風(fēng)限電形勢(shì)愈加嚴(yán)峻、補(bǔ)貼拖欠尚未改善的情況下，貿(mào)然下調(diào)風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)無(wú)異于雪上加霜。
第四，電價(jià)調(diào)整應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)補(bǔ)貼過(guò)高的認(rèn)識(shí)。
風(fēng)電電價(jià)的確比煤電電價(jià)高，但煤電價(jià)格并未體現(xiàn)其環(huán)境污染及因環(huán)境污染帶來(lái)的民眾健康等隱性成本。如果把這些隱性成本包括在內(nèi)，煤電價(jià)格將增加1-2倍，立刻失去競(jìng)爭(zhēng)力。
可再生能源的補(bǔ)貼其實(shí)是對(duì)其環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益的補(bǔ)償。煤電除了環(huán)境成本沒(méi)有計(jì)算之外，也在享受國(guó)家的大量補(bǔ)貼。煤電的脫硫、脫銷、除塵分別補(bǔ)貼0.015、0.01、0.002元/千瓦時(shí)，三項(xiàng)共計(jì)0.027元/千瓦時(shí)。2015年我國(guó)煤電全口徑發(fā)電量為4.23萬(wàn)億千瓦時(shí)，粗略估算2015年對(duì)煤電補(bǔ)貼1142億元，而2015年度風(fēng)電和光伏的補(bǔ)貼僅有500多億元，金額遠(yuǎn)小于對(duì)煤電的補(bǔ)貼。
相關(guān)建議：
風(fēng)電等可再生能源發(fā)展是我國(guó)兌現(xiàn)國(guó)際承諾、實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)綠色低碳發(fā)展的最重要手段，電價(jià)政策的調(diào)整要以能保障風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)，從多個(gè)角度把賬算清楚，并且要以徹底解決棄光限電和補(bǔ)貼拖欠為前提。具體建議如下：
一、維持現(xiàn)行陸上和海上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)不變。綜合行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)以及相關(guān)企業(yè)的建議，為保持政府公信力，維持政策穩(wěn)定性，確保風(fēng)電行業(yè)合理的發(fā)展速度與規(guī)模，建議陸上風(fēng)電仍維持2015年確定的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)不變。海上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)等待近期開(kāi)發(fā)建設(shè)方案中的項(xiàng)目建設(shè)完成，并積累相關(guān)數(shù)據(jù)之后再研究電價(jià)調(diào)整方案。同時(shí)，為推動(dòng)能源市場(chǎng)化改革，促進(jìn)風(fēng)電行業(yè)技術(shù)和管理水平提升，建議2019年后根據(jù)風(fēng)電技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，適時(shí)穩(wěn)步下調(diào)風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)和管理創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)電用戶側(cè)平價(jià)上網(wǎng)。
二、減少煤電脫硫脫硝和除塵補(bǔ)貼，彌補(bǔ)可再生能源發(fā)展基金缺口。正如前文所言，煤炭等化石能源的使用造成霧霾日益加劇，溫室氣體排放不斷增加，全社會(huì)的環(huán)境負(fù)擔(dān)日益加重，但是當(dāng)前的化石能源價(jià)格體系不僅沒(méi)有體現(xiàn)其真實(shí)的環(huán)境成本，還存在不合理的化石能源使用補(bǔ)貼。例如，燃煤火電廠一邊排放對(duì)環(huán)境有害的二氧化硫、氮氧化物和粉塵等污染物，一邊卻拿著脫硫脫硝除塵補(bǔ)貼。建議取消煤電的脫硫脫硝和除塵補(bǔ)貼，還原煤炭發(fā)電的真實(shí)成本，并從中拿出一部分納入可再生能源發(fā)展基金，解決補(bǔ)貼資金不足的問(wèn)題。
三、加快落實(shí)可再生能源發(fā)展目標(biāo)約束和考核制度。目前，我國(guó)已經(jīng)把應(yīng)對(duì)氣候變化納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并明確提出要大力發(fā)展可再生能源。2016年3月，國(guó)家能源局提出“建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度”，以保障2020年非化石能源占比目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建議進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各地方政府可再生能源發(fā)展目標(biāo)落實(shí)的約束，嚴(yán)肅考核，在能源規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行中統(tǒng)籌可再生能源的發(fā)展。
四、用市場(chǎng)化手段積極推進(jìn)可再生能源補(bǔ)貼方式改革。國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)表明，綠色電力證書(shū)（綠證）交易是一種市場(chǎng)化的可再生能源電力補(bǔ)貼機(jī)制。綠證作為一種可交易、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是對(duì)可再生能源發(fā)電方式予以確認(rèn)的一種指標(biāo)。它既可以作為可再生能源發(fā)電的計(jì)量工具，也可以作為一種轉(zhuǎn)讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權(quán)的交易工具。推行綠色電力證書(shū)交易，是促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑之一。另外，要求煤電企業(yè)購(gòu)買(mǎi)綠色證書(shū)，也能推動(dòng)煤電外部成本內(nèi)部化，進(jìn)而提高可再生能源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
?。ㄗ髡呦抵袊?guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）（北極星風(fēng)力發(fā)電網(wǎng)）
