增量配網(wǎng)亟待明確的幾個(gè)邊界條件
2017-07-05 12:07:30
摘要：改革是一項(xiàng)需要熱情的事業(yè)，但更是一項(xiàng)需要理性的事業(yè)。增量配電網(wǎng)放開(kāi)，在缺少清晰的邊界條件和完備規(guī)則的情形下，就已經(jīng)推開(kāi)并進(jìn)入到了各省市摸石頭過(guò)河的狀態(tài)。
亟待完善特許經(jīng)營(yíng)模式
在傳統(tǒng)的電網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)的模式下，電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)形成了根深蒂固的觀念和慣性，增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)放開(kāi)政策的出現(xiàn)，意味著既有利益關(guān)系的均衡狀態(tài)將被打破。進(jìn)行重新調(diào)整，自然會(huì)受到現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的阻力和反對(duì)。盡管電網(wǎng)依然存在自然壟斷屬性，不能像電力系統(tǒng)的發(fā)售環(huán)節(jié)那樣可以多家企業(yè)同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)，但激勵(lì)性監(jiān)管理論和實(shí)踐告訴我們，完全可以在特許壟斷經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，這就是增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)放開(kāi)的重要意義之一。在這個(gè)情形下，傳統(tǒng)供電營(yíng)業(yè)區(qū)的政策必須盡快調(diào)整為政府特許經(jīng)營(yíng)模式，明確特許經(jīng)營(yíng)的范圍、年限、服務(wù)質(zhì)量以及相關(guān)的監(jiān)管要求。特許經(jīng)營(yíng)就明晰了企業(yè)經(jīng)營(yíng)配電網(wǎng)的權(quán)利來(lái)自政府授權(quán)，而且授權(quán)是有時(shí)間期限而不是無(wú)限期的，授權(quán)到期后，符合條件的主體都可以參與新一輪的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)。
增量配電網(wǎng)是電網(wǎng)
增量配電網(wǎng)的一個(gè)首要問(wèn)題，在于如何定位其與大電網(wǎng)的關(guān)系?有一種觀點(diǎn)把增量配電網(wǎng)視為大電網(wǎng)的用戶(hù)，這肯定是不符合實(shí)際，也不符合電力體制改革政策的。其實(shí)，在大電網(wǎng)之外還存在其他類(lèi)型的電網(wǎng)，并不是什么新鮮事物。暫且不說(shuō)在電力行業(yè)發(fā)展的各個(gè)時(shí)期各種紛繁復(fù)雜的電網(wǎng)格局，就說(shuō)現(xiàn)狀，除了國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和蒙西電網(wǎng)以外，不少省份還有省級(jí)地方電網(wǎng)，如四川、陜西以及重慶等等。在縣級(jí)層面，更是有小水電供區(qū)、躉售供區(qū)以及企業(yè)自有電網(wǎng)等等。增量配電網(wǎng)作為一個(gè)類(lèi)型的電網(wǎng)，準(zhǔn)確地說(shuō)其配電網(wǎng)的定位，是應(yīng)該得到客觀承認(rèn)的。這樣的一個(gè)配電網(wǎng)，從物理上可能與大電網(wǎng)的輸電網(wǎng)并網(wǎng)，也有可能和大電網(wǎng)的配電網(wǎng)并網(wǎng)，還有可能和其他主體的輸或配電網(wǎng)并網(wǎng)。增量配電網(wǎng)與大電網(wǎng)的關(guān)系，既反映了增量配電網(wǎng)的地位問(wèn)題，也反映大電網(wǎng)是不是履行了公平無(wú)歧視開(kāi)放的義務(wù)。
增量配電網(wǎng)里的存量
《有序放開(kāi)配電業(yè)務(wù)管理辦法》鼓勵(lì)社會(huì)資本有序投資、運(yùn)營(yíng)增量配電網(wǎng)，所稱(chēng)的配電網(wǎng)業(yè)務(wù)是指滿(mǎn)足電力配送需要和規(guī)劃要求的增量配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴(kuò)建。這里的增量有兩個(gè)內(nèi)涵：第一，配電網(wǎng)的新建工程，從文件精神看，只要是新建工程均涵蓋在內(nèi)，沒(méi)有什么供電營(yíng)業(yè)區(qū)的概念;第二，存量配電網(wǎng)的增容擴(kuò)建，參與的方式是混合所有制。另外，辦法還補(bǔ)充了第三類(lèi)內(nèi)涵，除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的存量配電網(wǎng)。這三類(lèi)的增量配電網(wǎng)中，第二、第三類(lèi)的邊界條件相對(duì)清晰。對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)的存量配電網(wǎng)的混合所有制，只要電網(wǎng)企業(yè)確實(shí)能開(kāi)放，處理好各方的資本關(guān)系，后續(xù)問(wèn)題都好處理。非電網(wǎng)企業(yè)的存量配電網(wǎng)操作起來(lái)則更簡(jiǎn)單。
而對(duì)于新建配電網(wǎng)，雖然概念上是新建，但現(xiàn)實(shí)情況中是不存在一張白紙般的新建區(qū)域，或多或少都有電網(wǎng)企業(yè)的存量配電資產(chǎn)存在。按照現(xiàn)行的體制，如果電網(wǎng)企業(yè)不配合，社會(huì)資本在這樣的區(qū)域內(nèi)新建配電網(wǎng)將寸步難行。社會(huì)資本投資增量資產(chǎn)面臨沒(méi)有施工電源、建成后難以接入大電網(wǎng)、大電網(wǎng)搶修搶建等窘境。正是因?yàn)橛须娋W(wǎng)企業(yè)的存量資產(chǎn)，社會(huì)資本投資新建配電網(wǎng)，都要面臨形成重復(fù)投資、造成國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)等為人詬病的狀況。任何電網(wǎng)投資要先行、負(fù)荷有一個(gè)逐步培育和形成過(guò)程等客觀現(xiàn)實(shí)都被拋諸腦后。一旦陷入爭(zhēng)執(zhí)、對(duì)峙乃至形成僵局，增量配電網(wǎng)進(jìn)度受到影響，最終將造成社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)不可靠、沒(méi)有保障等等印象。
要破解這類(lèi)新建配電網(wǎng)的存量僵局，必須明確配電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)模式的內(nèi)涵。要明確任何投資主體，包括現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的配電網(wǎng)都是政府特許授權(quán)的，政府有權(quán)調(diào)整特許經(jīng)營(yíng)的范圍，包括對(duì)調(diào)整范圍內(nèi)資產(chǎn)的處置權(quán)，這方面的法律政策要抓緊完善，僅靠行政手段是不行的。對(duì)增量配電網(wǎng)范圍內(nèi)存量配電資產(chǎn)的處置，可以有入股、租賃或強(qiáng)制收回等方式。另外，對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)存量配電網(wǎng)資產(chǎn)的混合所有制方式，其主導(dǎo)權(quán)是在電網(wǎng)企業(yè)自身，還是國(guó)家或地方省市電力體制改革的主管部門(mén)，也有待進(jìn)一步明確。
增量配電網(wǎng)的電源
另一個(gè)需要思考的問(wèn)題，就是配電網(wǎng)能不能接入電源。具體內(nèi)涵是，什么樣的電源，什么樣的主體可以擁有電源，是存量電源還是新增電源等等?，F(xiàn)代電網(wǎng)早已經(jīng)不再是大電源集中生產(chǎn)，輸電網(wǎng)長(zhǎng)距離傳輸，配電網(wǎng)專(zhuān)施供電的格局了。智能配電網(wǎng)技術(shù)的出現(xiàn)，分布式能源、新能源及可再生能源的發(fā)展，以及未來(lái)儲(chǔ)能技術(shù)的普及，使得配電網(wǎng)的內(nèi)涵越來(lái)越豐富，簡(jiǎn)單的配電網(wǎng)不能接入電源是說(shuō)不通的。天然氣、光伏、風(fēng)電等分布式能源和新能源就近接入配電網(wǎng)，是完全合理和可行的，也是必要的。那么，傳統(tǒng)電源類(lèi)型呢?當(dāng)前政策禁止將公用電廠(chǎng)轉(zhuǎn)為自備電廠(chǎng)，而公用電廠(chǎng)從大網(wǎng)改接到增量配電網(wǎng)并沒(méi)有改變其屬性成為自備電廠(chǎng)，畢竟增量配電網(wǎng)不是用戶(hù)。至于改接行為是否被允許，按什么程序才合規(guī)，那又是另一個(gè)概念了。討論了有或無(wú)的概念，接著就是誰(shuí)所有的范疇。配電網(wǎng)能不能是電源的主體，或者可以是哪類(lèi)、不能是哪類(lèi)的主體?配電網(wǎng)若不能作為電源的主體，不等于否定其他主體的存在。還有，增量配電網(wǎng)內(nèi)的電源能否通過(guò)市場(chǎng)化方式向包括大電網(wǎng)在內(nèi)的用戶(hù)售電?
增量配電網(wǎng)的調(diào)度
電力的生產(chǎn)和使用在任意時(shí)刻都必須保持基本平衡，電力系統(tǒng)的運(yùn)行控制由控制中心即調(diào)度部門(mén)統(tǒng)一指揮實(shí)施。通常，調(diào)度部門(mén)被視為電網(wǎng)的組成部分。正是擁有調(diào)度職能，電網(wǎng)企業(yè)的壟斷性才得以強(qiáng)化，在電力系統(tǒng)中處于樞紐和中介地位。增量配電網(wǎng)有了電源，自然就更加強(qiáng)化了調(diào)度功能的需要。調(diào)度功能不是大電網(wǎng)專(zhuān)有的，也不是輸電網(wǎng)才有，更不能說(shuō)只能某一個(gè)電網(wǎng)才能擁有，這里的問(wèn)題核心是不同電網(wǎng)之間調(diào)度功能界面的劃分。增量配電網(wǎng)的調(diào)度功能是自己運(yùn)行，還是委托給上一級(jí)電網(wǎng)，應(yīng)該充分尊重責(zé)任主體的選擇權(quán)。調(diào)度的所有權(quán)或者運(yùn)營(yíng)權(quán)不同，不是影響電網(wǎng)安全的負(fù)面因素。除了國(guó)際上大量的不同主體的電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行案例之外，這里還可以參考航空領(lǐng)域，空管既不屬于航空公司，也不屬于機(jī)場(chǎng)。
增量配電網(wǎng)不能等同于配售電主體
增量配電網(wǎng)還有一個(gè)核心問(wèn)題，就是如何準(zhǔn)確界定新增配電網(wǎng)投資主體與配售電主體的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，我們?nèi)菀紫热霝橹鞯卣J(rèn)為增量配電網(wǎng)投資主體就是配售電公司。新增配電網(wǎng)的投資主體是多樣性的，既可能是既有電網(wǎng)企業(yè)、電源企業(yè)，也可以是社會(huì)投資主體，或者是多個(gè)主體的聯(lián)合體。當(dāng)然，售電公司也可以投資增量配電網(wǎng)，從而成為配售電公司。但反過(guò)來(lái)，投資增量配電網(wǎng)的主體可以只投資或一并營(yíng)運(yùn)，不一定成為售電主體。增量配電網(wǎng)項(xiàng)目業(yè)主符合售電公司準(zhǔn)入條件的，履行售電公司準(zhǔn)入程序后，可開(kāi)展售電業(yè)務(wù)。即使是配售電一體的售電公司，配套文件也要求具備條件的要將配電業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)核算，電網(wǎng)企業(yè)控股增量配電網(wǎng)擁有其運(yùn)營(yíng)權(quán)的，在配電區(qū)域內(nèi)僅從事配電網(wǎng)業(yè)務(wù)。因此，新增配電網(wǎng)投資主體不能等同于配售電公司。不論新增配電網(wǎng)的投資主體是不是配售電公司，都應(yīng)將其單獨(dú)視為配電網(wǎng)主體來(lái)對(duì)待。
增量配電網(wǎng)的普遍服務(wù)責(zé)任和保底服務(wù)
增量配電網(wǎng)與普通大電網(wǎng)的配電網(wǎng)一樣，既有可以參與電力市場(chǎng)交易的經(jīng)營(yíng)性電量的用電企業(yè)，也有屬于普遍服務(wù)責(zé)任電量的用戶(hù)。中發(fā)9號(hào)文明確，電網(wǎng)企業(yè)按照國(guó)家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)，既然新增配電網(wǎng)投資主體不能等同于配售電公司，應(yīng)將其視為配電網(wǎng)主體來(lái)對(duì)待，那么新增配電網(wǎng)范圍內(nèi)，普遍服務(wù)電量和不參與電力市場(chǎng)交易的經(jīng)營(yíng)性電量如何解決?很顯然，新增配電網(wǎng)從一般意義上講，過(guò)去是沒(méi)有統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的，自然也就沒(méi)有電改后的公益性調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃的電量。讓新增配電網(wǎng)主體通過(guò)市場(chǎng)化方式購(gòu)電來(lái)兌現(xiàn)普遍服務(wù)責(zé)任是不合理的，即使未來(lái)考慮兌現(xiàn)交叉補(bǔ)貼等因素，也增加了政策執(zhí)行的成本，更重要的是混淆了新增配電網(wǎng)的配電業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性售電業(yè)務(wù)，等同于認(rèn)定配電網(wǎng)就是售電公司。換句話(huà)說(shuō)，公益性調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃電量不能簡(jiǎn)單地視為大電網(wǎng)企業(yè)天然的權(quán)利和所有權(quán)，這是公共資源，應(yīng)該在各省市范圍內(nèi)公平分配，為全體普遍服務(wù)電量的用戶(hù)享有。
因此，建議增量配電網(wǎng)范圍的這部分電量直接從大電網(wǎng)企業(yè)的公益性調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃中安排，這樣處理將新增配電網(wǎng)與大電網(wǎng)內(nèi)的配電網(wǎng)一視同仁，也就簡(jiǎn)化了交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，只需要考慮兩個(gè)不同電網(wǎng)的配電成本如何在目錄電價(jià)中分?jǐn)?。同樣，電改配套文件中明確，同一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，并提供保底供電服務(wù)，對(duì)于增量配電網(wǎng)的保底電量，也應(yīng)該參照普遍服務(wù)電量的方式解決。（《南方能源觀察》楊世興）
